Материалы

Язык Конституции краток и неясен

Подробности

5029

08.01.2014

Мурат РАЕВ

Попытка анализа Основного закона Казахстана

Растущие аппетиты окружения президента на высшую должность государства вызывают серьезные тревоги. В обществе большие сомнения, что у претендентов есть искренние желания повести страну по демократическому пути развития. Демократизация общества и свободная экономика в решающей степени зависят от политических решений. Политическая культура есть основа государства и общества. Именно она определяет систему и тип экономики.
За все годы независимости Казахстан находится в постоянной политической, экономической и социальной напряженности. Политическое многообразие, честные выборы, независимость судов, местное самоуправление находятся в состоянии застоя. Постоянная напряженность присутствует и во взаимоотношениях парламента с одной стороны, президента и правительства – с другой. Поводом для этого служат неограниченные полномочия президента и абсолютное доминирование правительства в законотворческой деятельности. Перспектива такой модели государства весьма сомнительна. Конституционная модернизация прежде всего должна затрагивать взаимоотношения президента, парламента, правительства. Демократизация государственной власти осуществляется через конституционное закрепление умеренной президентской модели, полноты полномочий парламента и реальной самостоятельности правительства. Конституционному регулированию подлежат четыре вида общественных отношений: верховенство закона, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, организация государственной власти, исключающая ее сосредоточение у одного из ее органов, и воплощение народного представительства и порядок его формирования.
Конституцию не надо держать под стеклом. Она должна быть динамичной, находиться в постоянной работе, развивая, конкретизируя принципы и нормы, заложенные в ней. Детализированное регулирование общественных отношений без отсылочных норм приведет к исчезновению пробелов в законодательстве. В действующей Конституции большое количество понятий, принципов, норм, которые не раскрыты. В ней нет многих необходимых положений, отражающих уровень современного развития. Без четких, действенных правовых механизмов мы невольно закладываем мину замедленного действия. Основополагающий принцип построения правового и социального государства заключается в строгом оформлении пределов законодательной, исполнительной и президентской власти. Способность власти к самоограничению есть факт ее демократичности и послушания закону.
Простому гражданину сложно уяснить замысловатость понятий отдельных норм Конституции, и это подвигло к исследованию ее с точки зрения практического понимания и применения норм в повседневной жизни. Постараемся простым, доходчивым языком прокомментировать отдельные положения Конституции Республики Казахстан.

Досье

РАЕВ МУРАТ КУМАРОВИЧ.

Депутат, председатель комитета по депутатским полномочиям и правам человека Верховного Совета XII созыва. Личный представитель Президента Республики Казахстан в Верховном Совете XIII созыва. Руководитель Временного рабочего аппарата по подготовке и организации деятельности первого двухпалатного парламента. Руководитель аппарата Сената Парламента Республики Казахстан. Вице-министр Министерства юстиции Республики Казахстан. В настоящее время исследователь конституционного права Республики Казахстан.

ПРЕАМБУЛА

«Мы народ Казахстана…» – означает конституционную правовую зависимость власти от народа. Власти, занятой реформами, модернизацией, концепциями, международными форумами, многолетним республиканским бюджетом, борьбой с коррупцией, не хватает времени заниматься нуждами народа. Не завершив одну государственную программу, она переходит ко второй, третьей…
В итоге неотчуждаемое право народа участвовать в управлении делами государства отчуждается и вступает в стадию отторжения. Умный, образованный, толерантный народ с исторически сложившимся уважительным отношением к власти не получил достойного уровня жизни. Процесс обособления власти от проблем народа продолжается. Вместе с тем Конституция утверждает, что «единственным источником государственной власти является народ».

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

«Республика Казахстан является унитарным государством, с президентской формой правления» (пункт 1 статьи 2).
В современном мире формы государственного правления подразделяются на монархические и республиканские. Монархическая форма правления бессрочная, пожизненная и передается по наследству. Республиканская форма правления формируется на основе выборов на определенный срок. Ее исходное начало – государственная целостность, единство системы власти, разграничение полномочий между ее органами, народные представительства. Таким образом, конституционное положение «президентская форма правления» весьма спорное. Более приемлемая редакция статьи: «Республика Казахстан – унитарное государство с республиканской формой правления».
«Право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту…» (пункт 3 статьи 3) . Норма требует уточнения, то есть дополнения «в пределах Конституции и законов». Предложенная редакция оберегает президента от соблазна выступать по своему усмотрению.
«Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействуя между собой с использованием системы сдержек и противовесов» (пункт 4 статьи 3). В контексте приведенной нормы ключевое слово «едина», следовательно, надо ли полагать, что государственная власть заключается лишь в законодательной, исполнительной и судебной ее ветвях? В этом случае президент выводится за рамки системы трех ветвей единой государственной власти и ставится над ними. Полагаю, это неудачная попытка вписать классический
принцип разделения властей под патронаж президента. Норма также не раскрывает понятий «государственная власть едина», «система сдержек и противовесов». Видимо, не договоренная конституционно – правовая мысль не случайна. В дальнейших статьях система сдержек и противовесов между законодательной и исполнительной ветвями власти искажена в пользу правительства. К тому же в самой Конституции прослеживаются противоречия.
«Какое-либо вмешательство в деятельность суда по отправлению правосудия недопустимо и влечет ответственность по закону».
«Судья при отправлении правосудия независим и подчиняется только Конституции и закону».
«Суды не вправе применять законы и иные нормативные правовые акты, ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина».
«Финансирование судов, обеспечение судей жильем производится за счет средств республиканского бюджета и должно обеспечить возможность полного и независимого осуществления правосудия».
Приведенные статьи в части судов и судей свидетельствуют о противоречии ранее приведенной нормы «…взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов». Смысл слова «взаимодействие» означает действовать согласованно. Но согласованные действия законодательной и исполнительной ветвей власти с судебной Конституцией в принципе недопустимы. Система сдержек и противовесов – эти конституционно-правовые механизмы в исчерпывающем виде зафиксированы в Конституции: вето, возражения президента, выражение недоверия правительству парламентом, постановка вопроса недоверия правительством перед парламентом, роспуск парламента или Мажилиса, отставка правительства. Заметьте, в них нет каких-либо санкций к носителям судебной власти: судам и судьям. Затуманенная норма с невнятным содержанием, особенно в отношении суда и судей, недопустима в Конституции.
«Общественные объединения равны перед законом. Не допускается незаконное вмешательство государства в дела общественных объединений и общественных объединений в дела государства, возложение на общественные объединения функций государственных органов» (пункт 2 статьи 5).
Отметим, что политические партии тоже являются общественными объединениями. Конституционно-правовая нагрузка в данной норме заключается, во-первых, в том, что общественные объединения не имеют каких-либо привилегий, преимущества перед другими и не могут занимать особое положение в обществе, во-вторых, не допускается выражение интересов части граждан общественным объединением через государственные органы. Но действительность свидетельствует об обратном. Отчеты членов правительства, правоохранительных органов в центральном аппарате одной политической партии стали неконституционной традицией. Правительство, не будучи партийным, ставит задачу реализации программы одной политической партии. Партийное правительство – это когда его члены назначаются парламентом. Надзорные органы не замечают, что одна политическая партия осуществляет функции государственных органов. Подобное бездействие надзорных органов принижает статус Основного закона страны.

ЧЕЛОВЕК И ГРАЖДАНИН

Фундаментальные права и свободы человека и гражданина красиво описаны в Конституции. Но первая обязанность государства – соблюдение и реальная защита этих прав и свобод. Все остальные функции должны быть подчинены именно этой единственной цели. Казахстан ратифицировал ряд важных актов в этой области, в том числе Международный пакт о политических и гражданских правах. Однако за все годы независимости так и не наработаны традиции, культура, позволяющие претворить в жизнь права и свободы человека и гражданина. Слова «социальная экономика», «социально ориентированное государство» практически исчезли из лексикона чиновников и политиков. Сегодня трудно однозначно определить хотя бы одно конституционное право человека и гражданина как реализованное. В этой связи важно ввести в практику парламента республики заслушивать ежегодный отчет о состоянии прав и свобод человека и гражданина.

ПРЕЗИДЕНТ

«Президент Республики Казахстан является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях» (пункт 1 статьи 40).
Правовые словосочетания «главой государства» и «высшим должностным лицом» неясны. Казалось бы, статус главы государства вбирает в себя понятие «высшее должностное лицо». Однако в выделении термина «высшим должностным лицом» есть некий смысл. Не исключаем, что это словосочетание может означать, что президент – высшая исполнительная власть. Если это так, тогда оправдано не применение в отношении правительства понятия «высший исполнительный орган». В любом случае конституционная норма нуждается в пояснении. Также статью необходимо завершить дополнением в следующей редакции — «в соответствии с Конституцией и законами Республики Казахстан».
«Президент Республики – символ и гарант единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина» (пункт 2 статьи 40).
Гарант означает, что он несет персональную ответственность, чтобы правовые механизмы защиты Конституции, прав и свобод человека и гражданина работали четко и бесперебойно. К этому его обязывает и принесенная им присяга: «Торжественно клянусь верно служить народу Казахстана, строго следовать Конституции и законам Республики Казахстан, гарантировать права и свободы гражданам, добросовестно выполнять возложенные на меня высокие обязанности Президента Республики Казахстан».
«Президент Республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом» (пункт 3 статьи 40).
Президент как высший арбитр обязан быть нейтральным и беспристрастным. Однако сращивание политических, экономических и административных институтов лишают нас этой надежды. Возвышение института президентства ставит крест на этом основном конституционном принципе. Преимущества и недостатки президентства нуждаются в законодательном совершенствовании. В частности, в разумном сдерживании всевластия президента.
«Президентом Республики может быть избран гражданин Республики по рождению, не моложе сорока лет, свободно владеющий государственным языком и проживающий в Казахстане последние пятнадцать лет» (пункт 2 статьи 41).
Учитывая неоднозначную ситуацию с выборами следующего президента, необходимо дать четкое толкование словам «…последние пятнадцать лет». В нашем понимании срок должен быть непрерывным в течение последних пятнадцати лет, предшествующих дню выборов.

ПАРЛАМЕНТ

«Парламент Республики Казахстан является высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции» (пункт 1 статьи 49).
Конституция не раскрывает понятия «высшим представительным органом». Считаем, высший представительный орган означает, что он избирается непосредственно народом, который предоставил ему право выражать его волю и интересы не только в форме принятия законов. Представительство означает обратную связь с избирателями и предопределяет прозрачность деятельности своих избранников. Политикам, и прежде всего депутатам парламента, надо четко осознать – представительство народа есть источник всех его полномочий, в том числе контроль исполнения законов. Примечательность статьи в том, что она избегает конституционно наименовать парламент законодательным органом, тем более единственным законодательным органом государственной власти. Вместе с тем в действующей редакции статьи присутствует намек, что как бы есть и иной орган по принятию законов. В последующих статьях намек легализован в форме передачи законодательных полномочий президенту на срок, не превышающий одного года. Подобные действия при постоянно действующем парламенте не укладываются в нормальное правовое сознание. Надо ли полагать это как свидетельство недееспособности парламента и его палат? В этом случае высший представительный орган, утративший способность самостоятельно осуществлять свои полномочия, должен быть распущен и назначены новые выборы. В противном случае даже теоретически не понятно, чем будет заниматься парламент, делегировав свои полномочия. Как ни странно, Конституция не установила, при каких обстоятельствах и в каком объеме передаются законодательные полномочия. Здесь накладывается и другая норма – «Президент Республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти…». В данном случае невозможно понять правовую логику, как он может обеспечить согласованное функционирование, если сам становится одной из ветвей власти (законодательной).
«Полномочия Парламента могут быть прекращены досрочно в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией» (пункт 3 статьи 49).
Достаточно четко выраженная и исчерпывающая норма. Однако приведем другую статью Конституции: «Президент после консультации с председателями Палат Парламента и Премьер-Министром может распустить Парламент или Мажилис Парламента» (пункт 1 статьи 63). В этой норме присутствует незавершенная правовая нагрузка. Роспуск Парламента или Мажилиса должен происходить в исключительных случаях, определенных Конституцией. Неограниченность права на роспуск привела к ограничению полномочий Мажилиса Парламента. Президент может распустить Парламент или Мажилис по своему собственному усмотрению. В этой связи важно установить, что собственная воля президента и его конституционные полномочия – понятия различного правового содержания.
«Избрание девяноста восьми депутатов Мажилиса осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого голосования. Девять депутатов Мажилиса избираются Ассамблеей народа Казахстана» (пункт 1 статьи 51).
Всеобщее – означает право гражданина избирать и быть избранным. Однако право быть избранным обезличено. Он может быть избран по партийным спискам, если является членом политической партии. Вместе с тем Конституция провозглашает: «Права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми…» (пункт 2 статьи 12).
Равное избирательное право означает, что каждый гражданин обладает одним голосом на выборах в один орган государственной власти. Равное право обеспечивается тем, что каждый избиратель включается только в один избирательный список и голосует лишь один раз. Еще раз отметим, равенство избирательного права обеспечивается, прежде всего, наличием у каждого избирателя такого же числа голосов, что и у любого другого избирателя. Хотя при всем этом член Ассамблеи народа Казахстана почему-то обладает двумя голосами. При действующей конституционной норме равенства голосов никто не должен обладать никаким преимуществом. Деление избирателей по каким-то признакам, отличиям – некорректно. Заметим, в Конституции есть норма: «Пятнадцать депутатов Сената назначаются Президентом Республики с учетом необходимости представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества» (пункт 2 статьи 50) . В этой норме есть свой пробел – понятие «и иные значимые интересы общества» Конституция не раскрывает.
Прямое избирательное право означает, что депутаты Мажилиса избираются непосредственно народом. При действующей партийной системе выборов граждане голосуют за абстрактные лица.
«Подготовка вопросов, связанная с применением к депутатам мер взыскания… возлагается на Центральную избирательную комиссию Республики Казахстан» (пункт 6 статьи 52).
Абсолютно несвойственная функция Центральной избирательной комиссии. В каждой палате парламента существуют комиссии по депутатской этике, и все вопросы указанной статьи относятся к их компетенции. Задача Центральной избирательной комиссии заключается: в организации подготовки и проведении выборов, контроле исполнения законодательства о выборах, подведении итогов выборов, регистрации избранных депутатов парламента. В данной норме, как и в других статьях Конституции, присутствуют видимые и невидимые механизмы контроля деятельности законодательного органа. В определенной степени они воспринимаются как недоверие высшему представительному органу.

(Окончание в следующем номере.)

• < Назад
• Вперёд >