Материалы

Призраки ЖКХ

Подробности

4666

13.11.2013

Петр СВОИК, экономист, кандидат технических наук

Председатели КСК как проекция президентской вертикали и их загадочные функции

Похоже, наш прогноз, что правительство может уйти в отставку, оправдывается.

Ответом премьера на массированную (то есть санкционированную) критику Кабинета стала массовая раздача выговоров… заместителям министров. И это адекватная реакция, министры – не его номенклатура. Но среди этих замов есть фигуры действительно знаковые, отвечающие за важные направления, и притом «долгоиграющие». Тот же Альберт Рау, например, фактически тянущий на себе всю работу Мининдустрии и новых технологий.

Но сейчас речь не о нем, а о Серике  Нокине — бессменном председателе Агентства по делам строительства и ЖКХ, пусть и упрятанного ныне в недрах самого мало дееспособного Министерства регионального развития. Он получил нагоняй за провал реализации госпрограммы модернизации ЖКХ – вполне заслуженно. Тем более что провал этот был заложен в саму основу этой программы, под руководством Серика Нокина же и разработанной.

Вернее сказать, провал был заложен не в основу планов по модернизации жилищного хозяйства, а в… отсутствие работоспособной основы, тем более что в качестве этой основы, а еще вернее, никуда не годной – выступили нынешние КСК.

Действительно, если попытаться увидеть главную из накопившихся за многие и многие годы проблем городского жилого фонда: организация ремонтов и термомодернизации домов, переход на приборное измерение тепла, горячей и холодной воды, нормализация тарифной политики услуг и отношений с поставщиками, – все упирается в эти пресловутые КСК. Во главе с не любимыми и жильцами, и властями председателями – их никто не избирал, они никому не подотчетны и с ними… никто ничего сделать не может.
Если же от эмоций всеобщей нелюбви и бессилия перейти к сути проблемы, то она в том, что КСК существуют сами по себе, а многоквартирные жилые дома – сами по себе.
Что такое нынешний КСК? Это некое зарегистрированное (или унаследованное) предприимчивым «председателем» юридическое лицо, имеющее печать и счет в банке, на который автоматически приходят так называемые «целевые» средства от жильцов всех тех домов, что к этому КСК как бы приписаны. И больше у такого КСК ничего нет – ни уставного имущества, ни уставного капитала, ничего, чем он мог бы отвечать как перед жильцами «принадлежащих» ему домов, так и перед поставщиками коммунальных услуг.
А что такое городской многоквартирный дом? Это самостоятельный инженерно-технический объект, имеющий общие для всех жильцов крышу, подвал, подъезды, придомовую территорию, собственные электрические, тепловые и водопроводные подводки и отходящую канализацию. То есть у него есть все для физического существования в городской среде, кроме… собственного юридического лица.
Вот такая ситуация: физические объекты – многоквартирные дома городского жилого фонда – существуют без лица юридического. А между ними, как призраки, маячат не имеющие никакого физического наполнения юридические лица – «многодомные» КСК.
Вот в этот разрыв между физическим объектом и юридическим лицом все и упирается.
С кем, например, должны вступать в договорные отношения предприятия электрических, тепловых и водопроводных сетей? Физическая граница отношений поставщик-потребитель – это коммуникации в подвалах или подъездах, но на этой физической границе невозможны никакие юридические отношения – нет надлежащей в совокупности стороны-потребителя, представляющей данный конкретный дом. Юридически же поставщики состоят в отношениях как бы с каждой отдельной квартирой, хотя внутридомовые разводки – это уже не их компетенция, к тому же на входе в квартиры никакой физической границы, где можно было бы установить разделительную и измерительную аппаратуру, у тепловиков, водопроводчиков и газовиков все равно нет.
А коль скоро юридическая часть оторвана от физической, сами юридические отношения – тоже профанация. Так, ни у кого из жильцов нет на руках полагающегося по Гражданскому кодексу (ГК) договора, расписывающего взаимные с КСК права и обязанности. И вообще, даже там, где предприятия электрических, тепловых и водопроводных сетей как бы имеют так называемые публичные договоры, их составление, утверждение, подписание и функционирование категорически не соответствуют тому, как это прописано в ГК.
Вряд ли кто будет спорить, что подаваемые в дом электричество, тепло, горячую и холодную воду, а по-хорошему и газ тоже – надо измерять. Пока платежи будут по нормативам от квадратного метра или количества жильцов – никакой эффективности не дождешься. Но не все знают и не все понимают, что «поквартирные» измерения для этого не годятся в принципе: не та точность приборов и не тот охват. Квартирные счетчики необходимы для распределения платежей между жильцами, достоверный же приборный учет и расчеты по нему в масштабах всего города осуществимы лишь «подомовым» образом – это и технический, и юридический факт.
Или те же ремонты домов, запущенные по Госпрограмме модернизации ЖКХ: государство выделяет немалые деньги, акиматы с удовольствием готовы их осваивать, подрядчики тоже тут как тут, чего же не хватает? Не хватает как раз ответственной стороны самого дома, которая могла бы проконтролировать смету, добиться необходимых работ, проверить и принять их качество. А с жильцов «россыпью» или с безответственного председателя КСК, «отвечающего» сразу за несколько домов, что возьмешь?
Если с чем и можно сравнить, так это с незапамятными временами, когда за все племя отвечал вождь или шаман, или с крепостным правом, когда народ считался «людишками» какого-нибудь графа Шереметьева или помещицы Салтычихи. Но ныне мы, богатые или бедные, сильные или не очень, имеем удостоверения личности, дающие нам гражданскую идентификацию. А вот дома, в которых мы проживаем, так и остаются новыми крепостными председателей КСК.
Как же возник этот зияющий разрыв между физической сутью и юридическим представительством городского жилого фонда, и как его исправить?
Он возник не по вине жильцов. Не по воле или вине ругаемых всеми председателей КСК – его создало само правительство. И только ему по силам все исправить.
Стартом для этого стала приватизация квартир их обладателями, проведенная в 1993 – 1994 годах. Вначале предполагалось сделать это через жилищные купоны. Причем гражданам, имеющим их, но не имеющим жилья, обещалась некая компенсация. На деле же все свелось к автоматической приватизации жилой площади – ее обладатели стали частными собственниками, прочие – не получили ничего.
Приватизация оказалась половинчатой: граждане получили правоустанавливающие документы только на квадратные метры своих квартир. Однако указанная в этих же документах выкупная стоимость определялась, вообще-то, по балансовой стоимости всего дома, относящихся к нему коммуникаций, малых форм и придомовой территории. Что внесло путаницу. Но поскольку юридически приватизация общедомового имущества никак не оформлена, оно и по сей день пребывает в собственности государства. Чем от его имени и пользуются местные чиновники, выборочно продавая (сдавая в аренду и т.п.) пригодные для коммерческого использования цокольные помещения, подвалы и участки территорий. Вербально же государство как бы отрекается от такой собственности, перекладывая, например, обязанность ремонта протекающей кровли на самих жильцов.
Так, популярна ссылка, что бюджетное законодательство, дескать, запрещает использование средств на ремонты жилого фонда – ввиду якобы его приватизации. Что на самом деле неправда.
Далее последовала жилищно-коммунальная реформа 1996 года, подаваемая тогда как наиболее успешная и образцовая для СНГ.
Фактически же собственно к ЖКХ те преобразования имели лишь опосредованное отношение, имея основной целью совсем иное – начало неотложно необходимой «макростабилизации». Радикально разовое освобождение бюджета от коммунальных дотаций действительно сыграло важную роль в подавлении тогдашней гиперинфляции, тогда как самой отрасли на выбор оставили только одно – приспосабливаться к коммерциализации всего и вся.
Второй ключевой пункт той коммунальной реформы (создание КСК) также имел ситуативный и несистемный характер.
По существу «кооперативы собственников квартир» явились тогда не вновь создаваемыми элементами управления жилым фондом, а лишь директивной перерегистрацией под новыми названиями все тех же домоуправлений и ЖЭКов, на которых базировалось еще советское жилищное хозяйство.
Ключевой же для адаптации городского жилого фонда к рынку вопрос обеспечения правосубъектности каждого отдельного многоквартирного дома как инженерно-технического комплекса, объективно являющегося консолидированным получателем коммунальных услуг, остался «незамеченным».
Соответственно, нормативно-правовая база, «подтягиваемая» уже вслед за фактически проведенными «реформами», вынужденно приспосабливалась к их ситуативности и незавершенности.
Так, Закон «О жилищных отношениях», давая вполне верные понятия кондоминиума как особой формы имущественного комплекса, присущей многоквартирному дому, и кооператива собственников помещений (квартир) как органа управления этим комплексом, пускается на лукавые ухищрения и недомолвки везде, где приходится проводить связи между объектом имущества и субъектом управления им.
При желании нормы этого закона вполне можно трактовать в том смысле, что КСК должны образовываться для каждого кондоминиума, причем образование таких подомовых КСК – необходимая часть процедуры создания кондоминиума.
Что вполне логично со многих точек зрения. В самом деле, кооперация собственников квартир и помещений для удовлетворения их общих потребностей охватывает, конечно же, комплекс их общего проживания – дом или даже подъезд, но не более того. Кооперироваться же для целей общего проживания жильцам разных домов – попросту нелогично.
Опять-таки потребительская кооперация жильцов не должна выходить не только за пределы объекта их проживания, но и за пределы их физического общения, для коллективного решения общих вопросов. Коль скоро высшим органом управления КСК закон определил общее собрание жильцов, то тот же закон должен обеспечивать и достаточные гарантии для проведения таких собраний. Что, конечно, возможно для отдельного подъезда и осуществимо (уже не без труда) для целого дома. Но невозможно, даже теоретически, для неопределенного количества многоквартирных домов.
Ну и, наконец, коль скоро многоквартирный жилой дом объективно построен так, что имеет общие вводы электро-тепло-водо-газоснабжения, то это его физическое свойство должно получить отражение и в форме юридического лица – консолидированного потребителя. Причем форма имущественного комплекса (преобразован ли данный дом в кондоминиум, или остается совокупностью находящихся в частной собственности квартир и помещений, при сохранении общедомового имущества в государственной (коммунальной) собственности) непринципиальна. КСК в данном доме – все рано необходим.
Все вышесказанное, повторим, можно «вычитать» в Законе «О жилищных отношениях в Республике Казахстан».
Однако…
Те же нормы и с тем же основанием можно трактовать и так – если кондоминиум относится к одному дому, то КСК может относиться к любому их количеству. Причем наличие кондоминиума вовсе не предполагает его выход из «большого» КСК и создание своего подомового.
Точно так же лукаво двусмысленны и нормы, посвященные созданию кондоминиумов: их можно трактовать и в том смысле, что любой многоквартирный дом с приватизированными квартирами и помещениями уже автоматически превращен в кондоминиум, и что дом с приватизированными в нем квартирами и помещениями должен быть преобразован в кондоминиум, причем тем же органом, что проводил приватизацию, и что делать это не обязательно, оставляя все на усмотрение жильцов.
Несомненно, что разработчики закона понимали двусмысленность такого «нормотворчества», но… что делать! Как правительство наспех попыталось приспособить ЖКХ к рынку, так и нормативную базу пришлось задним числом приспосабливать к реалиям поспешно-незавершенных преобразований.
А поскольку обеспечение законного кворума на общем собрании «большого» КСК априори неосуществимо, закон был дополнен таким суррогатом, как проведение повторного собрания, на котором требование кворума уже отсутствует. Формально законодатель как бы вышел из положения, на деле же – подорвал основы деятельности КСК.
Поскольку в основах деятельности КСК оказалось суррогатное нормотворчество, суррогатные цепочки в нормативной базе и правоприменительной практике распространились по многим направлениям функционирования жилищно-коммунальной отрасли.
В частности, так называемые «публичные договоры» в сфере ЖКХ не соответствуют нормам Гражданского кодекса. Это односторонняя суррогатная имитация договорного права, при самоустранении уполномоченных регуляторных и надзорных органов и фактическом бесправии потребителей.
Характерен и обратный пример.
Зеркально симметрично тому, как государство мирится с симуляцией исполнения законодательства в сфере ЖКХ, оно и само оказывается бессильным в попытках опереться на закон, когда это необходимо. Так, Закон «О естественных монополиях» еще несколько лет назад был дополнен категорическим требованием установки общедомовых приборов измерения тепла и воды, с предельным обязательным сроком для этого. А когда этот срок был сорван – появилась не менее категоричная запись с новым «окончательным» сроком. Итог – пустая растрата законодательной энергии и немалых материальных ресурсов.
Общий же итог всех таких «реформирований» – нынешняя система КСК действует лишь постольку, поскольку… более изображает, нежели осуществляет реальное действие.
Закон не предусматривает должности председателя КСК – только председателя правления КСК, то есть коллегиального органа. На практике же мы имеем бесконтрольно самовластных и не подотчетных правлению председателей. Которые равным образом оторваны как от жильцов, так и от органов власти. От жильцов они оторваны хотя бы потому, что зачастую даже не живут в домах, которыми «управляют». Да и закон обеспечивает им фактическую неизбираемость и несменяемость, с вытекающими из этого неподконтрольностью и неподотчетностью. От органов власти – на том формальном основании, что КСК – это общественная организация, в дела которой государство вмешиваться не должно. В то же время и закон, и действующая практика обеспечивают налаженное поступление целевых взносов жильцов на расчетные счета КСК, чем председатели и пользуются по своему усмотрению.
Кстати сказать, с одной стандартной панельной «пятиэтажки» автоматически «капает» на счет порядка 70 – 100 тысяч тенге ежемесячно. Согласитесь, есть полный коммерческий смысл председателю подтянуть под себя хотя бы пяток таких домов и даже что-то делать для них.
Вообще же система сбора и использования «целевых» средств представляет собой некий компромисс: их величина, якобы утверждаемая «общим собранием», не настолько велика, чтобы вызывать массовое возмущение жильцов или провоцировать массовые неплатежи, но и совершенно недостаточна для проведения даже текущих ремонтов. Целевые сборы обеспечивают благополучное существование самих председателей с небольшим штатом приближенных, а жильцам демонстрируются лишь минимальные услуги по уборке территорий и, может быть, мелкий ремонт. Также КСК демонстрируют свою «нужность» при договорном посредничестве, например, в вывозе бытовых отходов и подготовке отопительных систем к зиме.
В свою очередь, такие КСК «нужны» коммунальным предприятиям – как демонстрационная «сторона» публичных договоров, якобы, с потребителями.
На самом деле ни жильцы, ни власти не могут ни строго спросить с КСК, ни получить от них конкретных результатов работы. В свою очередь, и КСК, в нынешнем своем положении, лишены возможности решать накопившиеся проблемы жилого фонда. По большому счету, система КСК – неработоспособна, но держится именно потому, что верхи – не хотят, низы – не могут.
Поэтому система КСК, хотя и вызывает обоюдные нарекания и жильцов, и властей, хотя и распадается, и разукрупняется потихоньку, но благополучно сохранилась до наших дней. Поскольку, с одной стороны, инициатива снизу объективно не может привести к появлению системной альтернативы, с другой стороны, государство до последних лет занимало позицию невмешательства в дела ЖКХ.
Хорошо, что правительство занялось наконец-таки проблемами ЖКХ и утвердило программу сразу на десять лет вперед. Хорошо, что под нее запланированы масштабные госвложения. Плохо, что эта программа получилась откровенно слабой – не по затратам, а по идеям и практическим решениям.
А потому и хорошо, и плохо одновременно, что эта программа обречена на неисполнение. Плохо, что заложенные в нее благие обещания, например, отремонтировать жилой фонд и повысить энергоэффективность, останутся на бумаге. Однако и хорошо, что хотя бы часть денег не будет растрачена впустую, и чуть меньше уйдет на коррупцию.
В целом же ситуация однозначно плоха. Рост тарифов ускоряется, а закачиваемые в ЖКХ деньги, чуть-чуть обновляя хозяйство, цементируют ту же отсталость, неэффективность и коррупцию. Проигрывают все: население лишний раз убеждается в нежелании и неспособности властей решать насущные вопросы сдерживания цен и улучшения качества коммунальных услуг, власти лишний раз подтверждают эту свою репутацию.
Все попытки жильцов найти управу на председателей КСК в судах или прокуратуре ведут лишь к бесполезной трате нервов и времени. Правоохранительная система, автоматически принимающая сторону властей в гражданских спорах, в данном случае за власть принимает председателей КСК. Тяжбы тянутся годами, прикрывая фактическую безнаказанность узурпаторов целевых взносов жильцов.
Да, акимы, не имея формальных полномочий воздействовать на как бы не подчиняющихся им председателей КСК, находятся в двусмысленном положении. Но многие из них, хотя далеко не все, вполне к этому приспособились. Порой настолько, что и с их стороны ждать каких-то реформаторских инициатив не приходится.
А потому система вполне слаженно противится любым нововведениям, пусть и необходимым ей же самой. Яркий пример – безуспешность попыток оснастить многоквартирные дома приборами учета и регулирования тепла и воды.
В итоге сами власти попадают в созданную ими же ловушку – они не могут  существенно оздоровить ситуацию в ЖКХ. Наиболее убедительный пример – назревший вопрос ремонтов и термомодернизации городского жилого фонда.
Пока правительство этим не занималось, оно вполне успешно могло занимать позицию «невмешательства», перекладывая обязанности поддерживать в порядке кровли и подвалы на самих жильцов. Да, этот аргумент незаконен, поскольку в не преобразованных в кондоминиумы многоэтажках юридическим собственником общедомового имущества остается государство, которое и несет, по Гражданскому кодексу, бремя содержания его в порядке.
Теперь же ситуация оборачивается своей негативной стороной уже против авторов госпрограммы: если дом не преобразован в кондоминиум, никакой правовой основы под сбором с жильцов 15-процентного авансирования, а затем выплаты в рассрочку остальных 85 процентов нет. Кто грамотнее, откажется платить на этом основании, большинство же – просто откажется.
Опять-таки сколько-нибудь эффективная компания «поточной» организации кондоминиумов (которую как бы сверх программы пытаются наладить сейчас акиматы) неосуществима из-за прежнего лукавого замалчивания вопроса о собственнике общедомового имущества. С населением все равно придется объясняться напрямую – что акт регистрации кондоминиума есть одновременно и акт приватизации общедомовой коммунальной собственности, включая и придомовые территории. И в таком контексте вопрос о том, кто и в каких пропорциях должен оплачивать предусмотренные госпрограммой ремонты и модернизации, приобретает совсем другое наполнение.
И в заключение – что надо сделать.
Прежде всего, правительство и городские власти должны проявить волю и создать юридическую правосубъектность многоквартирного дома (один дом – один КСК) и такую же целенаправленную госакцию по организации крупных (на один микрорайон или на 50 – 100 домов) управляющих компаний – с хорошей техникой и квалифицированными кадрами.
То есть должен появиться треугольник: поставщик – дом-КСК — управляющая компания. С набором типовых договоров (тоже утвержденных властями) между поставщиком и домом-КСК и между домом-КСК и управляющей компанией. А также и типовой Устав дома-КСК, регламентирующий распределение общедомовых платежей и все вопросы жизнедеятельности домового кооператива собственников квартир.
Ждать всего этого от самих жильцов не приходится. Нужна государственная кампания по регистрации во всех многоквартирных домах органов управления ими, с одновременным открытием подомовых счетов, на которые стали бы автоматически зачисляться целевые взносы жильцов. Только так можно избавиться от безответственных и несменяемых председателей «многодомных» КСК.
Правовое основание для такой односторонней (на старте) государственной акции есть – это оставшаяся не приватизированной общедомовая (чердаки-подвалы-лестницы-дворовые территории) собственность. Что дает основание акиматам (по целевому постановлению правительства или по собственной инициативе, а еще лучше – по целевой поправке в Закон «О жилищных отношениях») создать и зарегистрировать как собственникам частей жилых домов  подомовые КСК. И уже на этой базе учить, помогать, уговаривать жильцов принимать на себя управление собственным домом.
Одновременно государству надо проявить волю в преобразовании наиболее крупных и опытных нынешних КСК в районные управляющие компании, обеспечив их материальным и организационным ресурсом. Дело должно быть поставлено так, чтобы подомовые КСК осуществляли свою правосубъектность на основе добровольной самоорганизации жильцов, без затрат на содержание собственного штата. Все это, включая представление стороны потребителя в договорах с поставщиками коммунальных услуг, должны взять на себя управляющие компании по договорам с подомовыми КСК.

Вот только, боюсь, от Комитета по строительству и ЖКХ, от Минрегионразвития мы ничего внятного в отношении КСК так и не дождемся…

• < Назад
• Вперёд >