Материалы

Язык Конституции краток и неясен

Подробности

5128

16.01.2014

Мурат РАЕВ, исследователь конституционного права Республики Казахстан

(Окончание. Начало – в №01 (446) от 09.01 – 16.01.2014)

Попытка анализа Основного закона Казахстана

 «Парламент на совместном заседании Палат:
1) по предложению Президента Республики Казахстан вносит изменения и дополнения в Конституцию…
3) двумя третями голосов общего числа депутатов каждой из Палат по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года» (статья 53).
Невольно возникает вопрос: «Может ли президент при делегированных ему законодательных полномочиях, обладая конституционным правом вносить предложения по изменению и дополнению в Конституцию, и самостоятельно их реализовать?».
«Парламент на совместном заседании Палат:
…2) утверждает отчеты Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета об исполнении республиканского бюджета» (статья 53).
Приведем сравнительную аналитику процедуры принятия бюджета и отчеты правительства о его исполнении. Принятие бюджета в виде закона проходит последовательно процедуры обсуждения и голосования в каждой Палате: вначале в Мажилисе, а затем в Сенате. Совершенно иная процедура утверждения отчета правительства об исполнении бюджета. Обсуждение проходит в каждой Палате отдельно, без голосования. На совместном заседании Палат проходит процедуру утверждения отчета об исполнении республиканского бюджета. Столь сложная процедура вызывает многочисленные вопросы. Можем предположить, что авторы не исключали ситуацию, при которой может быть отказано в утверждении отчета одной из Палат. А введением правового механизма через совместное заседание Палат исключает возможность отказа в утверждении отчета правительства. К тому же его утверждение принимается в форме нормативного постановления парламента, в тексте которого зафиксированы цифровые показатели, не несущие правовой нагрузки.

«К исключительному ведению Сената относятся:
...5) выполнение функций Парламента Республики по принятию конституционных законов и законов в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением полномочий» (статья 55).                   
Заимствование отдельных положений из Конституции развитых стран вполне допустимо. Но данная норма редкая и применяется иначе, чем она изложена в Конституции Казахстана. При роспуске нижней Палаты одновременно прекращаются заседания верхней Палаты. Глава государства может созывать чрезвычайную сессию верхней Палаты, если это крайне необходимо в интересах страны. Меры, принятые на чрезвычайной сессии, в упомянутых условиях являются временными и теряют силу, если не будут одобрены нижней Палатой в течение десяти дней с моменты открытия сессии нижней Палатой. В принципе рассматриваемая норма разрушает целостность высшего представительного органа власти в республике.
«Каждая из Палат Парламента самостоятельно без участия другой Палаты:
… 6) вправе по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палаты заслушать отчеты членов Правительства Республики по вопросам их деятельности. По итогам заслушивания отчета большинством голосов от общего числа депутатов Палаты вправе принять обращение к Президенту Республики об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов Республики» (статья 57).
Для установления фактов неисполнения законов членами правительства необходимы правовые механизмы, а они не предусмотрены ни Основным законом, ни конституционным, ни обычными. В связи с этим важно создать общедоступную информационную систему непрерывного мониторинга исполнения законов. Для этого парламент должен иметь собственные институты развития. 
 «Палаты возглавляют председатели, избираемые Сенатом и Мажилисом из числа их депутатов, свободно владеющих государственным языком, тайным голосованием большинством голосов от общего числа депутатов Палат. Кандидатура на должность Председателя Сената выдвигается Президентом Республики Казахстан. Кандидатуры на должность Председателя Мажилиса выдвигаются депутатами Палаты» (пункт 1 статьи 58).
Выдвижение президентом кандидатуры на должность председателя Сената в определенной мере допускает вмешательство в парламентские полномочия депутатов и несет в себе сдерживающий фактор.
«Акты Парламента, подписываемые Президентом Республики… предварительно скрепляются соответственно подписью Председателя каждой из Палат Парламента…» (пункт 3 статьи 45). При первичном чтении норма представляется как обычная административная процедура последовательных действий. Но парадокс в следующих словах этой же нормы: «…на которых возлагается юридическая ответственность за законность данных актов» (пункт 3 статьи 45).
Применительно к парламенту норма звучит несколько странно – в чем выражается юридическая ответственность, Конституция умалчивает. Как можно возлагать ответственность на председателей палат за решение коллегиального органа? В действующем законодательстве ответственность за законность принимаемых коллегиальным органом решений возлагается на всех членов коллегиального органа, принимавших участие в голосовании. В законодательной практике парламента были десятки случаев, когда Конституционный Совет признавал принятые законы противоречащими Конституции либо в целом, либо в частности. Но ни один председатель не понес за это ни юридической, ни политической ответственности.
«Палаты образуют постоянные комитеты, число которых не превышает семи в каждой Палате» (пункт 1 статьи 60).
Жесткая норма – семь постоянно действующих комитетов для ста семи депутатов Мажилиса – ссужает законотворческое пространство. В реальной жизни общества востребованы следующие комитеты: по контролю использования средств республиканского бюджета, по контролю исполнения антикоррупционного законодательства, по работе с общественными организациями. В принципе эта норма абсолютно не предмет конституционного регулирования.
«Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы»
(пункт 3 статьи 61).
Отечественная правоприменительная практика не раз доказывала, что ничто так не разрушает законы, как подзаконные акты. В унитарном государстве Казахстан с небольшим населением парламент должен принимать законы, конкретизирующие общественные отношения, доводя их до совершенства. В этой же статье перечисляются одиннадцать видов общественных отношений, подлежащих регулированию законами. Является ли приведенный перечень важнейших общественных отношений пределом регулирования? Какова правовая нагрузка в примененном термине «важнейшие»? Относятся ли принятые парламентом законы «О племенном животноводстве», «О пчеловодстве» и другие аналогичного содержания предметом важнейших общественных отношений?
«Проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства Республики» (пункт 6 статьи 61).
Практически это постоянное действующее вето (запрет) низводит другую норму Конституции – «право законодательной инициативы принадлежит… депутатам Парламента… » (пункт 1 статьи 61). Ведь общеизвестно, что в природе законотворчества не существует законов без финансового подкрепления. В итоге законодательные инициативы депутатов высшего представительного органа полностью зависят от положительного заключения правительства.
Обобщая итоги раздела «Парламент» Конституции, приведем отдельные конституционно-правовые механизмы взаимодействия президента с парламентом:
•принимает присягу депутатов парламента;
•назначает пятнадцать депутатов Сената;
•вносит предложения по изменению и дополнению в Конституцию;
•имеет право на делегированные законодательные полномочия;
•представляет кандидатуру председателя Сената;
•обладает правом законодательной инициативы;
•определяет парламенту приоритетность рассмотрения законов;
•объявляет рассмотрение проекта законов срочным;
•в случае непринятия срочного закона в течение месяца вправе издать указ, имеющий силу закона;
•возвращает закон или отдельные статьи для повторного обсуждения и голосования;
•к проектам законов, вносимым им в парламент, положительного заключения правительства не требуется;
•обладает правом роспуска Парламента или Мажилиса.

ПРАВИТЕЛЬСТВО

«Правительство осуществляет исполнительную власть в Республике Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью» (пункт 1 статьи 64).
В тексте нормы правительство не обозначено как высший орган исполнительной власти. К примеру, президент – высшее должностное лицо, парламент – высший представительный орган, прокуратура – высший надзорный орган. Отсутствие в наименовании правительства «высший орган исполнительной власти» не случайно и наводит на мысль, что есть иной орган исполнительной власти. В статье три ключевых слова: «возглавляет», «систему», «руководство». Термин «система» употребляется во многих значениях, но Конституция не конкретизирует правовую нагрузку данного слова. Возможно, это рассматривается как совокупность органов исполнительной власти и их взаимосвязанность, что в конечном итоге составляет единую систему исполнительной власти. Однако Конституция в отношении правительства избегает употребления слова «единая». Из этого следует, что система исполнительных органов власти есть, но она не едина. Парадоксальность рассматриваемой статьи связана с другой нормой Конституции: «…местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов в Республике Казахстан» (пункт 1 статьи 87). Опять же Конституция не раскрывает, о какой единой системе идет речь. В итоге правительство как самостоятельный полноценный орган, возглавляющий и осуществляющий руководство системы исполнительных органов, не состоялось.
«Перед вновь избранным Мажилисом Парламента Премьер-Министр ставит вопрос о доверии Правительству» (пункт 1 статьи 70).
Предметом выражения доверия должна быть правительственная программа. Одобрение программы и есть выражение доверия Мажилисом. Конституция не предусматривает такую форму выражения доверия. В итоге она заведомо определяет формальную процедуру, которая оберегает от ответственности премьер-министра перед Мажилисом. В Англии, на родине зарождения парламента, королева может подписать себе смертный приговор, если его ей дает подписать премьер-министр. Это свидетельство безвластия королевы. Парламент Казахстана примет любой законопроект, представленный правительством, и это тоже свидетельство безвластия парламента.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СОВЕТ

Конституционно-правовой статус Конституционного Совета не определен Основным законом. Как это сделано в отношении президента, парламента, правительства, суда, прокуратуры, местного государственного управления и самоуправления. Видимо, в этом есть некий смысл. Как и в наименовании «Совет». Конституционному Совету посвящено всего четыре статьи, где установлен порядок его формирования, определены субъекты обращения к нему: президент Республики Казахстан, председатель Сената, председатель Мажилиса, не менее одной пятой части от общего числа депутатов парламента, премьер-министр. Также зафиксирован исчерпывающий перечень вопросов, подлежащих рассмотрению Конституционным Советом. В итоге Конституционный Совет восемнадцать лет находится в режиме ожидания, когда к нему обратиться кто-нибудь из этого узкого круга субъектов. Дремлющее состояние Конституционного Совета не оправдывает его высокий правовой статус в обеспечении верховенства Конституции. Конституционный контроль – одна из форм государственной власти, следовательно, важно предоставить Конституционному Совету соответствующие полномочия. Не секрет, что упразднение Конституционного Суда и создание вместо него Конституционного Совета заключается не только в сдерживании законодательного органа. Влияние решений Конституционного Совета на политическую жизнь имеет место. Значит, не исключено, что решения Конституционного Совета могут исходить из политической целесообразности. Преобладает ли профессиональная позиция над человеческим фактором при действующем подборе состава Конституционного Совета – ответить весьма проблематично.

СУДЫ И ПРАВОСУДИЕ

«Судья при отправлении правосудия независим и подчиняется только Конституции и закону» (пункт 1 статьи 77).
«Какое-либо вмешательство в деятельность суда по отправлению правосудия недопустимо и влечет ответственность по закону» (пункт 2 статьи 77).
В реальной правоприменительной практике провозглашенная и фактическая самостоятельность суда и судьи не совпадает. Самостоятельность есть отсутствие какой-либо подчиненности. Суд и судья есть гарант справедливого отправления правосудия. Вместе с тем суд и судья не освобождаются от судебного надзора. Личная независимость должна быть обеспечена высокой социальной защитой и служить гарантом профессиональной независимости суда и судьи. Основополагающая норма Конституции предусматривает систему сдержек и противовесов во взаимодействии законодательной и исполнительной власти с судебной. В чем заключается система? Каковы ее механизмы? Конституция на эти вопросы не дает ответа. Отметим, что судебная власть не принадлежит судебным органам, а принадлежит судье и судебной коллегии. Ни одна из ветвей государственной власти, в том числе президентская, не должна обладать управленческими функциями в отношении судебной власти. В свою очередь, судебная не сдерживает никакой власти, защищая права и свободы, законные интересы как граждан, так и юридических лиц. Исполнение законов во многом обеспечивается независимым судом и судьей.
В заключительной статье раздела «Суды и правосудие» обозначена прокуратура. Конституционно-правовую логику присутствия прокуратуры в этом разделе понять невозможно. Прокуратура существует для обеспечения точного и единообразного применения закона, защиты прав и свобод человека и гражданина. Высшему надзорному органу предоставлено конституционное право: «…опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции…» (пункт 1 статьи 83). В правоприменительной практике статья оказалась очередной декларацией. Иными словами, конституционно не определен государственный орган, к которому прокуратура может обратиться с протестом. За восемнадцать лет действия Конституции данная норма так и не получила развития в Конституции и других законах.

МЕСТНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И САМОУПРАВЛЕНИЕ

«Полномочия маслихата прекращаются досрочно Президентом Республики, а также в случае принятия маслихатом решения о самороспуске» (пункт 5 статьи 86).
Решение о досрочном прекращении полномочий маслихата должно приниматься на основании и в порядке, установленных Конституцией или законом, но их нет. Пробелы в этой норме означают, что президент по своему усмотрению может досрочно прекратить полномочия маслихата. К тому же в данной статье применяется термин «самороспуск». Возможно, самороспуск – итог внутренних противоречий, которые не позволяют представительному органу в должной мере осуществлять свои полномочия, или допущены нарушения норм Конституции, а маслихат отказывается их устранить. В любом случае домысливание статей Конституции недопустимо. Язык Основного закона должен быть четким, ясным, понятным каждому гражданину республики.
«Местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти…» (пункт 1 статьи 87).
Если соотнести приведенную норму с другой – «Правительство осуществляет исполнительную власть в Республике Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью» (пункт 1 статьи 64), то можно предположить, что местные органы исполнительной власти входят в систему, названную в приведенной статье. Однако Конституция в данной статье не употребляет слово «единая». Вопрос: в какую «единую систему» исполнительных органов входят местные органы исполнительной власти?
«В Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения» (пункт 1 статьи 89).
Аксиома, что без законодательного предоставления полномочий избрание руководителя прямым голосованием местного населения, принятие самостоятельного бюджета, определение границ, где заканчивается местная государственная власть, местное самоуправление, невозможно. За восемнадцать лет действия Конституции власть дальше признания местного самоуправления не продвинулась. 
Подводя итоги исследования отдельных положений Конституции, отмечаем, что многие нормы, понятия неконкретны, имеют многозначный смысл, отсутствует терминологическая точность. Содержание статей зачастую незавершенно, следовательно, они могут толковаться в зависимости от сложившейся ситуации.
В заключение приведем слова двух президентов: «Основной закон – это не застывший правовой реликт» (Н.А. Назарбаев), «Наша задача – не зафиксировать наши обиды на прошлое, а выработать курс на будущее» (Д. Кеннеди).

• < Назад
• Вперёд >